הוריזן גולד השקעות ופיתוח (1998) בע"מ ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון לבניה ירושלים ואח'

פסק דין

רקע עובדתי

עותרת 1 היא חברה קבלנית, אשר הקימה בניין המצוי במגרש בן 940 מ"ר בשכונת תלפיות בירושלים (חלקה 1 גוש 30116). עותרים 2-5 הם רוכשי דירות בבניין. משיבה 1 היא הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, משיבה 2 היא הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, ואילו משיבים 3-9 מתגוררים בבניין הסמוך לבניין נשוא העתירה. עתירה זו היא גלגולה השני של עתירה קודמת שהגישו העותרים כנגד המשיבים, ועניינה דחיית בקשתה של עותרת 1 לאשר בנייתן של מרפסות זיזיות בתוספת הבנייה שנתבקשה במסגרת תכנית בניין עיר 6976ג', והתניית תוספת הקומות שאושרה, בהריסתן של אלה שכבר נבנו על פי ההיתר שניתן במסגרת תכנית 6976ב'; דחיית הבקשה לתוספת הקומה החמישית החלקית והפחתה משמעות של זכויות הבנייה שנתבקשו במסגרת התכנית הנ"ל; וההחלטה שלא לקיים דיון חוזר במליאת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים בניגוד להוראת סעיף 11ד' לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965.

התכנית הראשונה שהגישה העותרת ביחס למגרש הנדון היא תכנית 6976א'. במהלך הליך ההתנגדויות לה התברר כי ייעוד הקרקע המאושר היה שטח למבנה ציבור ולא אזור מגורים 1 כפי שסומן בתכנית שהופקדה. בשל הפגם שנפל בהפקדת התכנית החליטה ועדת המשנה להתנגדויות להורות על סיום הטיפול בה ועל הפקדת תכנית חדשה.

על פי ההחלטה האמורה, הופקדה להתנגדויות תכנית חדשה, 6976ב' (להלן: התכנית המקורית). ועדת המשנה להתנגדויות החליטה ביום 18.3.04 לדחות את ההתנגדויות ולאשר את התכנית. בין יתר ההוראות שנקבעו בה הייתה ההוראה בדבר קביעת שינוי יעוד הקרקע משטח למבנה ציבור לאזור מגורים 1, לפיו ניתן לבנות במקום 3 קומות מעל קומת חניה.

ביום 7.8.05 הוצא היתר בנייה על פי התכנית המקורית, לבניית שתי קומות ומחצה. היתר הבנייה כלל גם מרפסות זיזיות, וזאת מכוח הוראה כללית בתכנית הנ"ל, הקובעת כי על התכנית יחולו הוראות תכנית מתאר ירושלים (תכנית מקומית) לעניין אזור מגורים 1. ההיתר כלל מרפסות זיזיות רק בקומה א', ולכיוון מזרח בלבד, ולא אפשר הקמת מרפסות כאלה בקומה השנייה.

לטענת משיבה 1, בתשריט שצורף לתכנית המקורית, ובניגוד לנטען בעתירה, לא סומנו כל מרפסות זיזיות והתכנית הוגשה בלא פירוט ביחס לבינוי המתוכנן בה. על פי הטענה, לו הייתה התכנית המקורית כוללת מרפסות זיזיות, כי אז - ככל הנראה - תנאי להפקדת התכנית היה ביטולן של אלה, בשל חריגתן מקו הבניין ולנוכח מדיניותה הכללית של הוועדה בעניין מרפסות זיזיות החורגות מקו הבניין. מכל מקום, משיבה 1 מסכימה כי היתר הבנייה הוצא כשהוא כולל גם מרפסות זיזיות, כמפורט בפסקה הקודמת.

כחודש וחצי לאחר הוצאת ההיתר, וכשנה וחצי לאחר אישור התכנית המקורית, הגישה העותרת ללשכת התכנון את תכנית 6976ג', עליה נסובה העתירה. תכנית זו ביקשה להוסיף למגרש זכויות בנייה, כך שניתן יהיה לבנות בו 2 קומות נוספות.

תכנית 6976ג' (ולהלן: התכנית החדשה) כללה נספח בינוי הכולל בתוכו את המבנה שאושר לה במסגרת התכנית המקורית, כך שהתכנית כללה מרפסות זיזיות בקומה הראשונה לצד מזרח. בנוסף כללה התכנית מרפסות נוספות ביתר הקומות שנכללו בה.

ביום 12.12.05 דנה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה (להלן: משיבה 2) בתכנית, על פי הוראת סעיף 62(א) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). משיבה 2 החליטה להמליץ על התכנית בכפוף למספר תנאים, ובכללם שתכסית הקומה התחתונה לא תעלה על 75% משטח הקומה; שיש לאפשר השלמת קומה ב' במפלס 6.30+, שיש לאפשר תוספת קומה ג' במפלס 9.45+ וכי אין להתיר בניית קומה ד' במפלס 12.60+. עוד הותנתה ההמלצה בביטול המרפסות הזיזיות בגבול המזרחי (ההחלטה: נספח א' לתשובת משיבה 1). על החלטה זו לא הוגשה השגה מטעם העותרת (סעיף 62(ג) לחוק). יוער, כי אין חולק, שבשלב זה טרם החלה בנייתה של הקומה הראשונה בבניין, וממילא טרם נבנו המרפסות הקיימות בה היום.

ביום 29.1.06 דנה ועדת המשנה הנקודתית בתכנית החדשה, והחליטה על הפקדתה בתנאים, על פי הוראת סעיף 62(ד) לחוק. בין התנאים להפקדה נקבע כי "כל המרפסות הזיזיות היוצאות מקו הבניין יבוטלו בגלל התקרבותם למגרש". ועוד נקבע כי אחוזי הבנייה יצומצמו ל- 150% שטחים עיקריים, כדי לא לחרוג בצורה משמעותית מהאחוזים המקובלים בשכונה (נספח ב' לתשובת משיבה 1).

ההחלטה נשלחה לעותרת ביום 13.2.06, אולם העותרת טוענת כי קיבלה אותה לידיה רק בסוף אותו חודש.

ביום 13.3.06 הגישה העותרת את התכנית החדשה ללשכת התכנון, כשהיא כוללת את התנאים שהתנתה משיבה 1 להפקדתה. התכנית שהוגשה לא כללה כל מרפסות זיזיות בכל קומה שהיא. ביום 30.4.06 פורסם דבר הפקדתה של התכנית ברשומות. לתכנית הוגשו התנגדויות, ובכללן התנגדות של מהנדס העיר, המנהל הקהילתי ותושבי השכונה. התנגדותו של מהנדס העיר נומקה בכך שמספר הקומות חורג מהמקובל בשכונה וכי הגובה והקרבה של המבנה המוצע לבניין הסמוך יוצרים הצללה ניכרת (נספח ג' לתשובת משיבה 1).

ביום 10.9.06 דנה ועדת המשנה להתנגדויות בתכנית החדשה. במהלך הדיון נטען כי נבנו מרפסות זיזיות בבניין בניגוד להחלטת ההפקדה ובניגוד למסמכי התכנית המופקדת, התואמים את החלטת הוועדה ואינם מציינים קיומן של מרפסות. מגישי התכנית הצהירו כי התכנית המבוצעת בפועל תואמת את היתר הבנייה הקיים (על פי התכנית המקורית) באופן מלא, וכי בניית המרפסות הזיזיות נעשתה מכוח ההיתר.

בתום הדיון הוחלט כי היה פגם בפרסום התכנית וכי על כן התכנית תפורסם מחדש כראוי. עוד נאמר בהחלטה, כי "הוועדה מפנה את תשומת לב היזמים להחלטת ההפקדה בדבר ביטול המרפסות הזיזיות ... כך שיימנעו מביצוע עבודות כלשהן העומדות בסתירה להחלטות ומגמות אלה, העלולות לסכל את אישור התכנית". הוועדה קבעה כי תשוב ותתכנס בתום 60 יום מהפרסום המחודש, תשמע התנגדויות (בתנאים המפורטים בהחלטה), ותדון בתכנית (נספח ה' לתשובת משיבה 1).

ביום 10.12.06, על פי הוראת ועדת המשנה להתנגדויות, הגישה העותרת לוועדה את התכנית החדשה, כשהיא כוללת הפעם את המרפסות שלטענת העותרת אושרה בנייתן בהיתר, וזאת כתיקון לתכנית שהוגשה ביום 13.3.06, אשר כאמור לא כללה כל מרפסות זיזיות. ביום 9.5.07, לאחר שדבר הפקדת התכנית פורסם מחדש, דנה ועדת המשנה להתנגדויות בתכנית פעם נוספת. במהלך הדיון נטען על ידי מי מהמתנגדים, כי יש לדחות את התכנית על הסף, משום שהחלטת הוועדה לפיה יבוטלו המרפסות הזיזיות לא מולאה, שהרי מגישי התכנית החלו בבנייתן. טענה העותרת הייתה, כי לא נפל פגם בתכנית, שכן מגישיה פרשו אותה כאילו ההוראה על ביטול המרפסות הזיזיות חלה רק על המרפסות שהן מעבר להיתר שכבר ניתן, וכי מרפסות אלה אכן הוצאו מן התכנית (פרוטוקול הדיון: נספח ו' לתשובת משיבה 1).

לנוכח האמור, החליטה ועדת המשנה להורות לעותרת להגיש תצהיר המפרט את מועד הגשת הבקשה להיתר; את מועד הדיון על ההיתר בוועדה המקומית; את מועד הוצאת היתר הבנייה החתום; את מועד בניית המרפסות הזיזיות ברחבי הבניין; ואת מועד הגשת סטים להפקדה בלשכת התכנון. לאחר הדיון הומצא ללשכת התכנון תצהיר מטעמה של העותרת, ובו נאמר כי החברה קיבלה את היתר החפירה ביום 28.6.05, כי היתר הבנייה התקבל ביום 10.8.05, וכי החלטת הוועדה המחוזית על הסרת המרפסות הזיזיות התקבלה בסוף חודש פברואר 2006, לאחר יציקת תקרת קומת קרקע כולל המרפסות (התצהיר - נספח ז' לתשובת משיבה 1). תצהיר זה לא סיפק את הוועדה, וביום 17.5.07 נתבקשה העותרת, במכתב מטעם היועץ המשפטי של משיבה 1, כי יוגש על ידה תצהיר, אשר יתייחס "במפורש ובפירוט" למועד בניית המרפסות בפועל, להבדיל ממועד הוצאת היתר הבנייה (נספח ח' לתשובת משיבה 1). בתצהיר הנוסף שהוגש מטעם העותרת ביום 10.6.07 נאמר, כי בתחילת חודש פברואר 2006 החלו עבודות הטפסנות והיציקה של הקומה הראשונה, ובכללן גם עבודות הטפסנות והיציקה של המרפסות הזיזיות. כמו כן הוצהר כי החלטת הוועדה בדבר תנאי ההפקדה של התכנית החדשה התקבלה אצל העותרת רק בסוף חודש פברואר, וכי בסמוך לקבלתה הובהר לעותרת על ידי לשכת התכנון, כי ההחלטה מתייחסת רק לתוספת המרפסות הזיזיות שמעבר להיתר הבנייה, ואין היא מתייחסת כלל למרפסות שכבר ניתן בגינן היתר (התצהיר: נספח ט' לתשובת משיבה 1).

בתגובה לתצהיר המשלים שב היועץ המשפטי של משיבה 1 ופנה לעותרת, וביקש הבהרה כיצד מתיישבת פרשנותה להחלטת הוועדה בעניין התנאים להפקדה עם העובדה שבתכנית שהועברה על ידה לשם הפקדה ביום 13.3.06, לא סומנו המרפסות הזיזיות שבנייתן כבר בוצעה, לטענתה, בהתאם להיתר הבנייה (נספח י' לתשובת משיבה 1). בתגובה לכך שלחה העותרת תצהיר נוסף (נספח יא לכתב התשובה מטעם משיבה 1), ובו נאמר כי האדריכל אשר טיפל בתכנית מטעמה "הסיר בטעות" את כל המרפסות הזיזיות ממסמכי התכנית, לרבות אלה שאושרו בהיתר, ומשהופקדה התכנית מחדש (לאחר שהפגם בפרסום תוקן), סומנו המרפסות הזיזיות בנספח הבינוי המתוקן. בתצהיר האמור שבה העותרת וטענה כי נאמר לה מפורשות על ידי רפרנט הוועדה המחוזית שטיפל בתכנית, כי החלטת הוועדה אינה מתייחסת למרפסות שאושרו כדין בהיתר הבנייה שהוצא על פי התכנית המקורית.

ייאמר כבר כאן, כי דברים אלה אינם עולים בקנה אחד עם התנגדות עצמית שהגישה העותרת, ובה בקשה כי התנאי לפיו יבוטלו המרפסות הזיזיות יבוטל כליל, או לפחות יסוייג רק לתוספת הבנייה המבוקשת על פי התכנית החדשה. רוצה לומר, העותרת הבינה היטב כי החלטת הוועדה בדבר התנאים להפקדה מתייחסת לכל המרפסות הזיזיות, ולא רק לאלה שבתוספת הבנייה.

לאחר קבלת התצהירים הנ"ל, שבה ועדת המשנה להתנגדויות והתכנסה לשם דיון בתכנית החדשה. הדיון התקיים ביום 11.9.07, ובסופו נתקבלה ההחלטה אשר עמדה ביסוד העתירה הקודמת (נספח יב לכתב התשובה מטעם משיבה 1). הוועדה החליטה לבטל את הקומה העליונה המוצעת, וכפועל יוצא מכך יכלול הבניין 4 קומות בלבד מעל קומת החנייה; הקומה השלישית תבנה בנסיגה ואילו הקומה הרביעית תבנה בנסיגה נוספת משני הצדדים. הפחתה זו של גובה הבניין, כך נאמר בהחלטה "תואמת את מדיניותה התכנונית של הוועדה באזור ותביא לצמצום הפגיעה במתנגדים לעניין הסתרת שמש, אוויר ונוף". באשר למרפסות הזיזיות החליטה הוועדה שלא להתיר מרפסות כאלה בבניין: "כל המרפסות הזיזיות הקיימות בפועל, ובכלל זאת המרפסות שבעניינן הוצא היתר בנייה, יסומנו להריסה במסמכי התכנית". הטעמים לכך פורטו אף הם בהחלטת הוועדה: "המרפסות הזיזיות המסומנות בתכנית מתקרבות לגבול המגרש ומנוגדות למדיניותה התכנונית של הוועדה. המרפסות יהיו בקרבה ניכרת לבניין הסמוך ולדעת הוועדה אין לכך מקום, והדבר יביא לפגיעה שאינה מוצדקת בדיירי הבניינים. בנוסף, הוועדה הבהירה כבר בעת החלטת ההפקדה כי יש לבטל את כל המרפסות הזיזיות. הוועדה מבקשת להביע בהקשר זה את מורת רוחה מהתנהלות מגישי התכנית. מהנתונים שהוצגו בפני הוועדה עולה, כי בניית המרפסות החלה לאחר שהוועדה קבעה בהחלטת ההפקדה כי יש לבטלן. כמו כן, התצהירים שהוגשו לוועדה לאחר הדיון הקודם היו עמומים ואף בכך לקתה התנהלות מגישי התכנית בחסר. בנוסף, אף הגשת התכנית המופקדת תחילה בלא המרפסות הזיזיות על אף בנייתן בפועל מעוררת תהיות". הוועדה המשיכה ואמרה, כי התלבטה אם לא די בהתנהלות המתוארת כדי לדחות את התכנית על הסף, אולם החליטה בסופו של דבר להימנע מכך. עם זאת, כך על פי ההחלטה, "אין מקום להותיר את המרפסות אשר אינן מתאימות מבחינה תכנונית לבניין, כעולה כבר מהחלטת ההפקדה". הוועדה הוסיפה, כי היא ערה לכך שהוראה בתכנית בדבר הריסת חלק ממבנה שהוצא בעניינו היתר בנייה היא צעד חריג, אולם בנסיבות העניין, היינו כשהוועדה הביעה עמדתה ביחס למרפסות עוד לפני שהחלה בנייתן ובהתחשב בכך שהיזמים בחרו להגיש מספר תכניות בזו אחר זו ולבצע את הבנייה במקביל להליכי אישור התכנית, הרי שיש הצדקה לביטול המרפסות, אשר בנייתן מעוררת קושי של ממש מן הבחינה התכנונית, בשל הקרבה הנוצרת בין הבניינים.